Gesetz zur Regelung von Luftsicherheitsaufgaben
Artikel 1: Luftsicherheitsgesetz

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Gesetz zur Regelung von Luftsicherheitsaufgaben
vom 11. Januar 2005

(BGBl. I S. 78)

Inkrafttreten: 15. Januar 2005
 

(Hinweis: Das Gesetz wurde geändert durch Artikel 49 des "Gesetzes zur Umbenennung des Bundesgrenzschutzes in Bundespolizei" vom 21. Juni 2005 [BGBl. I S. 1818])

Hinweis: § 14 Abs. 3 LuftSiG ist verfassungswidrig und daher nichtig (Urteil des BVerfG vom 15. Februar 2006)
siehe auch BGBl. I S. 466, ausgegeben am 6. März 2006

 

Gesetzesmaterialien:

Gesetzentwurf der Bundesregierung mit Begründung
(BR-Drucksache 827/03)
 

Plenarprotokoll zur BT-Sitzung vom 18. Juni 2004

 

Siehe weitere Materialien hier.

 

Normenkontrollantrag Bayerns und Hessens zum Luftsicherheitsgesetz teilweise erfolgreich
(Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 30. März 2013, Az 2 BvF 1/05)

Siehe dazu die Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 27/2013 vom 18. April 2013:

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle über einen Antrag der Bayerischen Staatsregierung und der Hessischen Landesregierung zu Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes entschieden. Der Antrag betraf zum einen die Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes zur Verwendung der Streitkräfte bei einem besonders schweren Unglücksfall, der von einem Luftfahrzeug ausgeht (§§ 13 bis 15 LuftSiG). Zum anderen waren die gesetzlichen Bestimmungen zur Prüfung gestellt, die es dem Bund erlauben, Luftsicherheitsaufgaben, die den Ländern zur Ausführung in Auftragsverwaltung übertragen sind, durch Entscheidung des Bundesministeriums des Innern wieder an sich zu ziehen (§ 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 i. V. m. § 16 Abs. 2 LuftSiG sowie Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005).

Hinsichtlich des § 14 Abs. 3 LuftSiG, der die unmittelbare Einwirkung gegen Luftfahrzeuge mit Waffengewalt regelt, wurde der Antrag für erledigt erklärt, nachdem der Erste Senat die Bestimmung mit Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 - (BVerfGE 115, 118) für nichtig erklärt hatte. Insoweit war das Verfahren einzustellen.

Gemäß dem heute veröffentlichten Beschluss vom 20. März 2012 ist § 13 Abs. 3 Satz 2 und 3 des Luftsicherheitsgesetzes, wonach bei einem überregionalen Katastrophennotstand im Eilfall der Bundesminister der Verteidigung die Entscheidung über einen Einsatz der Streitkräfte trifft, mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig. Im Übrigen sind die Vorschriften, die zu prüfen waren, verfassungsgemäß.

Dem Beschluss ging eine Entscheidung des Plenums des Bundesverfassungsgerichts voraus. Das Plenum hat mit Beschluss vom 3. Juli 2012 - 2 PBvU 1/11 - (vgl. Pressemitteilung Nr. 63/2012 vom 17. August 2012) über drei Verfassungsfragen entschieden, die der Zweite Senat abweichend von dem Urteil des Ersten Senats aus dem Jahr 2006 beantworten wollte. Der Entscheidung im vorliegenden Verfahren war die Rechtsauffassung des Plenums zu diesen Fragen zugrunde zu legen.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen die folgenden Erwägungen zugrunde:

1. Im Zeitraum seit der ersten Beratung am 24. November 2009 sind vier Richter aus dem Senat ausgeschieden. Die Beratung musste gemäß § 15 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG neu begonnen werden, da die neu hinzugekommenen Richter Huber, Hermanns, Müller und Kessal-Wulf nicht zur Fortsetzung der bereits begonnenen Beratung hinzutreten können und der Senat mit den aus der früheren Besetzung verbliebenen vier Richtern nicht beschlussfähig ist. Eine erneute mündliche Verhandlung war nicht erforderlich, weil die Antragstellerinnen auf sie verzichtet haben.

2. § 13 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG ist mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unvereinbar und nichtig. Die Regelungen zur Eilzuständigkeit des Bundesministers der Verteidigung sind unvereinbar mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG, der einen Einsatz der Streitkräfte auch in Eilfällen allein aufgrund eines Beschlusses der Bundesregierung als Kollegialorgan zulässt. Dies ergibt sich aus dem Beschluss des Plenums vom 3. Juli 2012 (vgl. Nr. 3 des Tenors sowie Rn. 52 ff.).

3. Im Übrigen sind die zu prüfenden Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar.

a) Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ergibt sich aus Art. 73 Nr. 6 GG a. F. (heute Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG), der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über den Luftverkehr zuweist (vgl. Plenumsbeschluss, Nr. 1 des Tenors sowie Rn. 14 ff.), sowie, für die Vorschriften zur Rückverlagerung von Verwaltungsaufgaben auf den Bund, jedenfalls aus Art. 87d Abs. 2 GG. Eine Zustimmung des Bundesrates war, wie das Bundesverfassungsgericht zwischenzeitlich in einem anderen Verfahren entschieden hat, nicht erforderlich (vgl. BVerfGE 126, 77).

b) Die §§ 13 und 14 LuftSiG sind materiell verfassungsgemäß.

aa) Nach § 14 Abs. 1 i. V. m. § 13 LuftSiG dürfen die Streitkräfte unter näher bezeichneten Voraussetzungen im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben. Damit wird ein Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Mitteln zugelassen. Die Sperrwirkung des Art. 87a Abs. 4 GG, der den Einsatz der Streitkräfte im Fall des inneren Notstandes regelt, steht dem nicht entgegen. In Ausnahmesituationen, die nicht von der in Art. 87a Abs. 4 GG geregelten Art sind, kann ein Einsatz der Streitkräfte auf der Grundlage des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG auch zur Bekämpfung eines Angreifers zulässig sein (vgl. Plenumsbeschluss, Rn. 46). Um solche Ausnahmesituationen handelt es sich bei der Abwehr von Gefahren nach §§ 13, 14 LuftSiG.

bb) Der Annahme eines besonders schweren Unglücksfalls steht bei einem Ereignis von katastrophischem Ausmaß nicht entgegen, dass es absichtlich herbeigeführt ist (vgl. Plenumsbeschluss, Rn. 46).

cc) Ein Verfassungsverstoß liegt auch nicht darin, dass ein Einsatz nach dem Wortlaut der zu prüfenden Vorschriften nicht erst dann zulässig sein soll, wenn ein besonders schwerer Unglücksfall eingetreten ist, sondern - unter näher bezeichneten Voraussetzungen - bereits dann, wenn er „bevorsteht“ (§ 13 Abs. 1 LuftSiG) und Einsatzmaßnahmen „zur Verhinderung des Eintritts“ des besonders schweren Unglücksfalles (§ 14 Abs. 1 LuftSiG) erforderlich sind. Die Wortwahl der Regelungen entspricht derjenigen des Ersten Senats in seinem Urteil aus dem Jahr 2006. Eine inhaltliche Abweichung von der Auslegung der verfassungsrechtlichen Einsatzvoraussetzungen durch den Plenumsbeschluss vom 3. Juli 2012 liegt darin nicht. Von einem Unglücksfall kann nach dem Plenumsbeschluss auch dann gesprochen werden, wenn zwar die zu erwartenden Schäden noch nicht eingetreten sind, der Unglücksverlauf aber bereits begonnen hat und der Eintritt katastrophaler Schäden unmittelbar droht. Ist die Katastrophe bereits in Gang gesetzt und kann sie nur noch durch den Einsatz der Streitkräfte unterbrochen werden, muss nicht abgewartet werden, bis der Schaden sich realisiert hat (Rn. 47). In der Frage, ob und inwieweit bereits vor Schadensverwirklichung eingeschritten werden darf, grenzt demnach der Plenumsbeschluss die Einsatzvoraussetzungen der Sache nach nicht anders ein als das Urteil des Ersten Senats aus dem Jahr 2006.

dd) Mit der Anknüpfung an das - Art. 35 GG entnommene - Tatbestandsmerkmal des besonders schweren Unglücksfalles nehmen § 13 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 LuftSiG alle darin liegenden Beschränkungen (vgl. Plenumsbeschluss, Rn. 26, 43, 46, 51) auf. Die Regelungen genügen insoweit auch dem Bestimmtheitsgrundsatz. Es ist nicht ersichtlich, dass Präzisierungen geeignet sein könnten, die Orientierungsfunktion der gesetzlichen Vorgaben in sachangemessener Weise deutlich zu verbessern.

ee) Ebenfalls gewahrt ist die strenge verfassungsrechtliche Beschränkung des Streitkräfteeinsatzes auf das Erforderliche, die sowohl das „Ob“ als auch das „Wie“ des Einsatzes, einschließlich der konkreten Einsatzmittel, betrifft (vgl. Plenumsbeschluss, Rn. 48).

c) Bei verfassungskonformer Auslegung ist auch § 15 LuftSiG mit dem Grundgesetz vereinbar. Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG können die Streitkräfte auf Ersuchen der für die Flugsicherung zuständigen Stelle im Luftraum Luftfahrzeuge überprüfen, umleiten oder warnen. Der Gesetzgeber hat diese Maßnahmen als bloße Amtshilfe (Art. 35 Abs. 1 GG) konzipiert.

Dies entspricht der verfassungsrechtlichen Abgrenzung. Art. 87a Abs. 2 GG bindet nicht jede Nutzung personeller und sächlicher Ressourcen der Streitkräfte an eine ausdrückliche grundgesetzliche Zulassung, sondern nur ihre Verwendung als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem Eingriffszusammenhang. Die Reaktion auf Luftzwischenfälle in rein technisch-unterstützender Funktion verbleibt im Rahmen des Art. 35 Abs. 1 GG und ist daher von den Beschränkungen, die für einen Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gelten, nicht betroffen (vgl. Plenumsbeschluss, Rn. 50).

Allerdings liegt eine Verwendung in einem Eingriffszusammenhang nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn personelle oder sachliche Mittel der Streitkräfte in ihrem Droh- oder Einschüchterungspotential genutzt werden (vgl. Plenumsbeschluss, Rn. 50). Ergibt die Überprüfung, dass eine Nutzung des überprüften Flugzeugs als Angriffsmittel beabsichtigt ist, scheidet daher eine weitere Deutung als bloße Unterstützung aus; die Aktion kann dann nur noch als Entfaltung des Droh- und Einschüchterungspotentials der eingesetzten militärischen Mittel verstanden werden. Ihre Fortsetzung ist folglich nicht mehr auf der Grundlage des § 15 LuftSiG, sondern nur noch, sobald die hierfür erforderliche Einsatzentscheidung getroffen ist, als Einsatz nach §§ 13, 14 LuftSiG zulässig.

d) § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 i. V. m. § 16 Abs. 2 LuftSiG sowie Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben sind ebenfalls mit dem Grundgesetz vereinbar. Dass die materiellrechtlichen Voraussetzungen für eine Rückübertragung von Aufgaben auf den Bund hier nur generalklauselartig geregelt sind, verstößt nicht gegen den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Der Gesetzgeber ist nach diesem Grundsatz nur gehalten, Normen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.

Es verstößt auch nicht gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, dass der Gesetzgeber die Rückübertragungsmöglichkeit, anders als früher, nicht mehr an einen Antrag des betroffenen Landes knüpft. Der Bund verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein. In der bloßen gesetzlichen Eröffnung der Möglichkeit der Rückübertragung kann eine missbräuchliche Inanspruchnahme von Kompetenzen oder ein Verstoß gegen Verfahrensanforderungen, die sich aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ergeben, nicht gesehen werden.
 

 

Die Bundesregierung hatte am 5. November 2003 den Entwurf eines Luftsicherheitsgesetzes (als Artikel 1 des Entwurfes eines Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben) beschlossen. Der Gesetzentwurf sah u.a. Vorschriften über die Amtshilfe und den Einsatz der Bundeswehr nach Artikel 35 des Grundgesetzes bei Luftzwischenfällen vor. Seitens der Union bestehen Bedenken, ob das Gesetz ohne gleichzeitige Verfassungsänderung noch verfassungskonform ist (siehe unten). Der Gesetzentwurf hat den Bundesrat im ersten Durchgang durchlaufen und wurde vom Deutschen Bundestag am 18. Juni 2004 beschlossen. Der Bundesrat befasste sich am 9. Juli 2004 im zweiten Durchgang mit dem Gesetz befasst. Das Gesetz bedarf zwar nicht der Zustimmung der Länderkammer (siehe Spiegel Online vom 18. Juni 2004); der Bundesrat hat aber den Vermittlungsausschuss angerufen (Artikel 77 des Grundgesetzes). In der Plenarsitzung des Deutschen Bundestages am 24. September 2004 hat die rot-grüne Koalition gegen den Widerstand der Union das Luftfahrtsicherheitsgesetz verabschiedet. Der Bundestag wies mit der so genannten Kanzlermehrheit einen Einspruch des Bundesrats zurück. Zuvor war im Vermittlungsausschuss keine Einigung zustande gekommen. Siehe auch hier. Zu der Prüfung des Gesetzes durch den Bundespräsidialamt siehe Spiegel-Online vom 18. Dezember 2004.

Das Gesetz vom 11. Januar 2005 ist im Bundesgesetzblatt am 14. Januar 2005 (BGBl. I S. 78) verkündet worden.

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat am 15. Februar 2006 entschieden, dass § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), der die Streitkräfte ermächtigt, Luftfahrzeuge, die als Tatwaffe gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden sollen, abzuschießen, mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig ist (1 BvR 357/05). Der für nichtig erklärte Gesetzestext ist hier nachzulesen.

Die Leitsätze des Urteils lauten:

  1. Der Bund hat unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG das Recht zur Gesetzgebung für Regelungen, die das Nähere über den Einsatz der Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen nach diesen Vorschriften und über das Zusammenwirken mit den beteiligten Ländern bestimmen. Der Begriff des besonders schweren Unglücksfalls umfasst auch Vorgänge, die den Eintritt einer Katastrophe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erwarten lassen.
  2. Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG erlaubt es dem Bund nicht, die Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen mit spezifisch militärischen Waffen einzusetzen.
  3. Die Ermächtigung der Streitkräfte, gemäß § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes durch unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt ein Luftfahrzeug abzuschießen, das gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll, ist mit dem Recht auf Leben nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG nicht vereinbar, soweit davon tatunbeteiligte Menschen an Bord des Luftfahrzeugs betroffen werden.


Die Pressestelle des Bundesverfassungsgerichts hat zu der Entscheidung vom 15. Februar 2006 folgendes mitgeteilt:

§ 14 Abs. 3 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG), der die Streitkräfte ermächtigt, Luftfahrzeuge, die als Tatwaffe gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden sollen, abzuschießen, ist mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig. Dies entschied der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 15. Februar 2006. Für die Regelung fehle es bereits an einer Gesetzgebungsbefugnis des Bundes. Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG, der den Einsatz der Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen regelt, erlaube dem Bund nicht einen Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen. Darüber hinaus sei § 14 Abs. 3 LuftSiG mit dem Grundrecht auf Leben und mit der Menschenwürdegarantie des Grundgesetzes nicht vereinbar, soweit von dem Einsatz der Waffengewalt tatunbeteiligte Menschen an Bord des Luftfahrzeugs betroffen werden. Diese würden dadurch, dass der Staat ihre Tötung als Mittel zur Rettung anderer benutzt, als bloße Objekte behandelt; ihnen werde dadurch der Wert abgesprochen, der dem Menschen um seiner selbst willen zukommt.

Damit war die Verfassungsbeschwerde von vier Rechtsanwälten, einem Patentanwalt und einem Flugkapitän, die sich unmittelbar gegen § 14 Abs. 3 LuftSiG gewandt hatten, erfolgreich (zum Sachverhalt vgl. Pressemitteilung Nr. 101/2005 vom 17. Oktober 2005).

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

1. Dem Bund fehlt die Gesetzgebungsbefugnis zum Erlass der Regelung des § 14 Abs. 3 LuftSiG. Zwar hat er unmittelbar aus Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 GG das Recht zur Gesetzgebung für Regelungen, die das Nähere über den Einsatz der Streitkräfte bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen nach diesen Vorschriften und über das Zusammenwirken mit den beteiligten Ländern bestimmen. Allerdings steht die in § 14 Abs. 3 LuftSiG enthaltene Ermächtigung der Streitkräfte zur unmittelbaren Einwirkung auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG nicht im Einklang.

a) Die Unvereinbarkeit von § 14 Abs. 3 LuftSiG mit Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG (regionaler Katastrophennotstand) ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass die Einsatzmaßnahme zu einem Zeitpunkt angeordnet und durchgeführt werden soll, zu dem sich zwar bereits ein erheblicher Luftzwischenfall ereignet hat (Entführung eines Flugzeugs), der besonders schwere Unglückfall selbst (beabsichtigter Flugzeugabsturz) aber noch nicht eingetreten ist. Denn der Begriff des besonders schweren Unglücksfalls im Sinne des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG umfasst auch Vorgänge, die den Eintritt einer Katastrophe mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erwarten lassen. Jedoch wahrt die Einsatzmaßnahme der unmittelbaren Einwirkung auf ein Luftfahrzeug mit Waffengewalt deshalb nicht den Rahmen des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG, weil diese Norm einen Kampfeinsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen bei der Bekämpfung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglücksfällen nicht erlaubt. Die „Hilfe“, von der Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG spricht, wird den Ländern gewährt, damit diese die ihnen im Rahmen der Gefahrenabwehr obliegende Aufgabe der Bewältigung von Naturkatastrophen und besonders schweren Unglückfällen wirksam erfüllen können. Die Ausrichtung auf diese Aufgabe im Zuständigkeitsbereich der Gefahrenabwehrbehörden der Länder bestimmt notwendig auch die Art der Hilfsmittel, die beim Einsatz der Streitkräfte zum Zweck der Hilfeleistung verwendet werden dürfen. Sie können nicht von qualitativ anderer Art sein als diejenigen, die den Polizeikräften der Länder für die Erledigung ihrer Aufgaben originär zur Verfügung stehen.

b) § 14 Abs. 3 LuftSiG ist auch mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG nicht vereinbar. Danach ist im Fall des überregionalen Katastrophennotstands zum Einsatz der Streitkräfte ausdrücklich nur die Bundesregierung ermächtigt. Dem werden die Regelungen im Luftsicherheitsgesetz nicht in ausreichendem Maße gerecht. Sie sehen vor, dass der Verteidigungsminister im Benehmen mit dem Bundesinnenminister entscheidet, wenn eine rechtzeitige Entscheidung der Bundesregierung nicht möglich ist. Angesichts des knappen Zeitbudgets, das im vorliegenden Zusammenhang im Allgemeinen nur zur Verfügung steht, wird die Bundesregierung danach bei der Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte im überregionalen Katastrophenfall nicht nur ausnahmsweise, sondern regelmäßig durch einen Einzelminister ersetzt. Dies macht deutlich, dass Maßnahmen der in § 14 Abs. 3 LuftSiG normierten Art auf dem in Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG vorgesehenen Weg in der Regel nicht zu bewältigen sein werden. Darüber hinaus ist der wehrverfassungsrechtliche Rahmen des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG vor allem deshalb überschritten, weil auch im Fall des überregionalen Katastrophennotstands ein Einsatz der Streitkräfte mit typisch militärischen Waffen von Verfassungs wegen nicht erlaubt ist.

2. § 14 Abs. 3 LuftSiG ist auch mit dem Recht auf Leben (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie (Art. 1 Abs. 1 GG) nicht vereinbar, soweit von dem Einsatz der Waffengewalt tatunbeteiligte Menschen an Bord des Luftfahrzeugs betroffen werden.  Die einem solchen Einsatz ausgesetzten Passagiere und Besatzungsmitglieder befinden sich in einer für sie ausweglosen Lage. Sie können ihre Lebensumstände nicht mehr unabhängig von anderen selbstbestimmt beeinflussen. Dies macht sie zum Objekt nicht nur der Täter. Auch der Staat, der in einer solchen Situation zur Abwehrmaßnahme des § 14 Abs. 3 LuftSiG greift, behandelt sie als bloße Objekte seiner Rettungsaktion zum Schutze anderer. Eine solche Behandlung missachtet. Die Betroffenen als Subjekte mit Würde und unveräußerlichen Rechten. Sie werden dadurch, dass ihre Tötung als Mittel zur Rettung anderer benutzt wird, verdinglicht und zugleich entrechtlicht; indem über ihr Leben von Staats wegen einseitig verfügt wird, wird den als Opfern selbst schutzbedürftigen Flugzeuginsassen der Wert abgesprochen, der dem Menschen um seiner selbst willen zukommt. Dies geschieht zudem unter Umständen, die nicht erwarten lassen, dass in dem Augenblick, in dem über die Durchführung einer Einsatzmaßnahme nach § 14 Abs. 3 LuftSiG zu entscheiden ist, die tatsächliche Lage immer voll überblickt und richtig eingeschätzt werden kann. Unter der Geltung des Art. 1 Abs. 1 GG (Menschenwürdegarantie) ist es schlechterdings unvorstellbar, auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung unschuldige Menschen, die sich in einer derart hilflosen Lage befinden, vorsätzlich zu töten. Die Annahme, dass derjenige, der als Besatzungsmitglied oder Passagier ein Luftfahrzeug besteigt, mutmaßlich in dessen Abschuss und damit in die eigene Tötung einwilligt, falls dieses in einen Luftzwischenfall verwickelt wird, ist eine lebensfremde Fiktion. Auch die Einschätzung, dass die Betroffenen ohnehin dem Tod geweiht seien, vermag der Tötung unschuldiger Menschen in der geschilderten Situation nicht den Charakter eines Verstoßes gegen den Würdeanspruch dieser Menschen zu nehmen. Menschliches Leben und menschliche Würde genießen ohne Rücksicht auf die Dauer der physischen Existenz des einzelnen Menschen gleichen verfassungsrechtlichen Schutz. Die teilweise vertretene Auffassung, dass die an Bord festgehaltenen Personen Teil einer Waffe geworden seien und sich als solcher behandeln lassen müssten, bringt geradezu unverhohlen zum Ausdruck, dass die Opfer eines solchen Vorgangs nicht mehr als Menschen wahrgenommen werden. Der Gedanke, der Einzelne sei im Interesse des Staatsganzen notfalls verpflichtet, sein Leben aufzuopfern, wenn es nur auf diese Weise möglich ist, das rechtlich verfasste Gemeinwesen vor Angriffen zu bewahren, die auf dessen Zusammenbruch und Zerstörung abzielen, führt ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis. Denn im Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 LuftSiG geht es nicht um die Abwehr von Angriffen, die auf die Beseitigung des Gemeinwesens und die Vernichtung der staatlichen Rechts- und Freiheitsordnung gerichtet sind. Schließlich lässt sich § 14 Abs. 3 LuftSiG auch nicht mit der staatlichen Schutzpflicht zugunsten derjenigen rechtfertigen, gegen deren Leben das als Tatwaffe missbrauchte Luftfahrzeug eingesetzt werden soll. Zur Erfüllung staatlicher Schutzpflichten dürfen nur solche Mittel verwendet werden, die mit der Verfassung in Einklang stehen. Daran fehlt es im vorliegenden Fall.

3. § 14 Abs. 3 LuftSiG ist dagegen mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG insoweit vereinbar, als sich die unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt gegen ein unbemanntes Luftfahrzeug oder ausschließlich gegen Personen richtet, die das Luftfahrzeug als Tatwaffe gegen das Leben von Menschen auf der Erde einsetzen wollen. Es entspricht der Subjektstellung des Angreifers, wenn ihm die Folgen seines selbstbestimmten Verhaltens persönlich zugerechnet werden und er für das von ihm in Gang gesetzte Geschehen in Verantwortung genommen wird. Auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist gewahrt. Das mit § 14 Abs. 3 LuftSiG verfolgte Ziel, Leben von Menschen zu retten, ist von solchem Gewicht, dass es den schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht auf Leben der Täter rechtfertigen kann. Die Schwere des gegen sie gerichteten Grundrechtseingriffs wird zudem dadurch gemindert, dass die Täter selbst die Notwendigkeit des staatlichen Eingreifens herbeigeführt haben und dieses Eingreifen jederzeit dadurch wieder abwenden können, dass sie von der Verwirklichung ihres verbrecherischen Plans Abstand nehmen.  Gleichwohl hat die Regelung auch insoweit keinen Bestand, da es dem Bund schon an der Gesetzgebungskompetenz mangelt.

 

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts verhandelte am 10. Februar 2010, 10:00 Uhr, im Sitzungssaal des Bundesverfassungsgerichts, Schloßbezirk 3, 76131 Karlsruhe das Verfahren 2 BvF 1/05.

Gegenstand des von der Bayerischen und der Hessischen Staatsregierung anhängig gemachten Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle waren ursprünglich die am 15. Januar 2005 in Kraft getretenen §§ 13 bis 15 sowie § 16 Abs. 2 und 3 Satz 2 und 3 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl I S. 78) sowie Art. 2 Nr. 10 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben.

Mit Urteil vom 15. Februar 2006 (- 1 BvR 357/05 -, BVerfGE 115, 118) erklärte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts § 14 Abs. 3 LuftSiG - die Bestimmung zum Einsatz von Waffengewalt gegen Luftfahrzeuge, die als Tatwaffe gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden sollen - für verfassungswidrig. Die Antragstellerinnen haben daraufhin das Verfahren hinsichtlich § 14 Abs. 3 LuftSiG für erledigt erklärt. Im Übrigen halten sie an ihrem Antrag fest.

Die Antragstellerinnen rügen, die zur Prüfung gestellten Regelungen seien ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates erlassen worden. Mit der Frage, ob das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben der Zustimmung des Bundesrates bedurfte, hatte sich der Erste Senat in seinem Urteil aus dem Jahr 2006 aus formellen Gründen nicht befasst.

Weiter machen die Antragstellerinnen insbesondere geltend: Die zur Prüfung gestellten Vorschriften verstießen gegen Art. 87a Abs. 2 sowie Art. 35 Abs. 2 und 3 GG. Die §§ 13 ff. LuftSiG sähen einen Einsatz der Streitkräfte außerhalb des Verteidigungsauftrags vor, der nicht durch Art. 35 Abs. 2 und 3 GG zugelassen sei. Im Rahmen des Art. 35 GG könnten die Streitkräfte nur von den Befugnissen Gebrauch machen, die das Landesrecht für die polizeiliche Aufgabe der Gefahrenabwehr bereithalte. Das Luftsicherheitsgesetz weise hingegen dem Bund eigene Befugnisse für einen Einsatz der Streitkräfte zu. In § 14 Abs. 1 LuftSiG sei der Einsatz spezifisch militärischer Waffen vorgesehen. Die Eilzuständigkeit des Bundesverteidigungsministers für die Entscheidung über einen Einsatz (§ 13 Abs. 3 Satz 2 bis 4 LuftSiG) sei unvereinbar mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG, der eine Entscheidung der Bundesregierung verlange. Zudem verletze die in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG vorgesehene Möglichkeit, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung ohne vorausgegangenen Antrag eines Landes auf den Bund zurückzuübertragen, den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens.

(Quelle: Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 140/2009 vom 21. Dezember 2009)

 

Zu den politischen Diskussionen im Anschluss an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts siehe hier.

 

Weitere Informationen

 

Aus der Begründung zu dem Gesetz (= Vorblatt des Gesetzentwurfes)     

Der vorliegende Entwurf enthält die für einen wirksame Schutz des Luftverkehrs gegen Flugzeugentführungen, Sabotageakte und sonstige gefährliche Eingriffe erforderlichen Regelungen in einem eigenen Gesetz. Zu diesem Zweck werden die bisher im Luftverkehrsgesetz zersplitterten und mit fremden Regelungsmaterien verbundenen Bestimmungen zur Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit zusammengefasst, komplizierte Zuständigkeitsabgrenzungen begradigt und Regelungen an die Vorschriften der EU-Luftsicherheitsverordnung angepasst. Ferner wird der Einsatz der Streitkräfte in den Fällen, in denen die Polizeibehörden der Länder nicht über die personelle und technische Ausstattung zum Handeln verfügen, ausdrücklich geregelt. Dies dient der Rechtsicherheit und der Rechtsklarheit.

 

Hintergründe / Gesetzgebungsverfahren:

Die Bundesregierung hatte am 5. November 2003 den Entwurf eines Luftsicherheitsgesetzes (als Artikel 1 des Gesetzes zur Regelung von Luftsicherheitsaufgaben) beschlossen. Der Gesetzentwurf enthält u.a. Vorschriften über die Amtshilfe und den Einsatz der Bundeswehr nach Artikel 35 des Grundgesetzes bei Luftzwischenfällen. Seitens der Union bestehen Bedenken, ob das Gesetz ohne gleichzeitige Verfassungsänderung noch verfassungskonform ist (siehe unten). Der Gesetzentwurf hatte den Bundesrat im ersten Durchgang durchlaufen und wurde vom Deutschen Bundestag am 18. Juni 2004 beschlossen. Der Bundesrat hat sich am 9. Juli 2004 im zweiten Durchgang mit dem Gesetz befasst. Das Gesetz bedarf zwar nicht der Zustimmung der Länderkammer (siehe Spiegel Online vom 18. Juni 2004); der Bundesrat hat aber den Vermittlungsausschuss angerufen (Artikel 77 des Grundgesetzes). In der Plenarsitzung des Deutschen Bundestages am 24. September 2004 hat die rot-grüne Koalition gegen den Widerstand der Union das Luftfahrtsicherheitsgesetz verabschiedet. Der Bundestag wies mit der so genannten Kanzlermehrheit einen Einspruch des Bundesrats zurück. Zuvor war im Vermittlungsausschuss keine Einigung zustande gekommen. Siehe auch hier.

Nach Angaben des damaligen Bundesinnenministers Schily sollen die Streitkräfte die Polizei in der Luft bei der Bekämpfung terroristischer Angriffe unterstützen können. Den Befehl zur Anwendung von Waffengewalt könne der Bundesverteidigungsminister nur zur Abwendung tödlicher Gefahren geben. Der Einsatz der Bundeswehr sei sofort nach Beseitigung der Gefahr zu beenden. Damit sei klar gestellt, dass auch die Abwehr von Gefahren aus der Luft grundsätzlich eine Aufgabe der Länder bleibt. Durch das Gesetz werde aber das praktische Zusammenwirken aller an der Gewährleistung der Luftsicherheit Beteiligten intensiviert.

Nach Angaben des damaligen  Bundesverteidigungsministers Dr. Struck (Interview der "Lübecker Nachrichten" vom 4. Juni 2004) werde geprüft, ob das Luftsicherheitsgesetz auch auf Schiffe ausgeweitet werden soll. Dann könnte die Bundeswehr auch gegen Terroristen eingesetzt werden, die vom Wasser aus angreifen. In Gesprächen mit dem Bundesinnenministerium und den Küstenländern werde derzeit geklärt, ob die Bundeswehr Abwehraufgaben übernehmen müsse, weil die Polizei dazu technisch nicht in der Lage sei, sagte der Bundesverteidigungsminister. Denkbare Ziele solcher Terrorangriffe sind dem Bericht zufolge Öllager in Häfen oder Kreuzfahrtschiffe.

In § 14 des vom Bundestag verabschiedeten Luftsicherheitsgesetzes wurde u.a. der schwerste aller denkbaren Eingriffe, der Abschuss eines Flugzeugs, geregelt. Dieser Einsatz sollte nur als ultima ratio, also letzte Möglichkeit, zulässig sein. Voraussetzung hierfür sollte sein, dass das Flugzeug als Waffe gegen das Leben von Menschen eingesetzt wird. Weiter sollte erforderlich sein, dass zusätzlich zu dem Leben der im Flugzeug befindlichen Menschen zielgerichtet auch das Leben anderer Menschen bedroht ist. Außerdem sollte die Verhältnismäßigkeitsprüfung ergeben müssen, dass die unmittelbare Einwirkung von Waffengewalt das einzige Mittel ist, um diese Menschenleben zu retten. Den Einsatz der Streitkräfte sollte die Bundesregierung beschließen. Die Befehls- und Kommandogewalt über die eingesetzten Soldatinnen und Soldaten sollte der Bundesminister der Verteidigung haben. 

 

§ 14 des Luftsicherheitsgesetzes (einschließlich des vom Bundesverfassungsgerichts für verfassungswidrig erklärten und daher nichtigen Absatz 3) lautet wie folgt:

 

§ 14
Einsatzmaßnahmen, Anordnungsbefugnis

(1) Zur Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalles dürfen die Streitkräfte im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben.

(2) Von mehreren möglichen Maßnahmen ist diejenige auszuwählen, die den einzelnen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Die Maßnahme darf nur so lange und so weit durchgeführt werden, wie ihr Zweck es erfordert. Sie darf nicht zu einem Nachteil führen, der zu dem erstrebten Erfolg außer Verhältnis steht.

(3) Die unmittelbare Einwirkung von Waffengewalt ist nur zulässig, wenn nach den Umständen davon auszugehen ist, dass das Luftfahrzeug gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll, und sie das einzige Mittel zur Abwehr dieser gegenwärtigen Gefahr ist.   [nichtig]

(4) Die Maßnahme nach Absatz 3 kann nur der Bundesminister der Verteidigung oder im Vertretungsfall das zu seiner Vertretung berechtigte Mitglied der Bundesregierung anordnen. Im Übrigen kann der Bundesminister der Verteidigung den Inspekteur der Luftwaffe generell ermächtigen, Maßnahmen nach Absatz 1 anzuordnen.

 

Ergebnis der damaligen Expertenanhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestages 

Die Notwendigkeit einer Änderung des Grundgesetzes im Rahmen der Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ist bei der Expertenanhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestages kontrovers beurteilt worden. Hierzu teilte der Informationsservice des Deutschen Bundestages vom 26. April 2004 folgendes mit:

Unterschiedlicher Auffassung sind Experten und Sachverständige hinsichtlich der Notwendigkeit einer Grundgesetzänderung im Rahmen der Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben. Dies wurde anlässlich einer öffentlichen Anhörung des Innenausschusses am Montagnachmittag deutlich. Zur Diskussion stand ein Gesetzentwurf der Bundesregierung (15/2361), mit dem ein wirksamer Schutz des Luftverkehrs gegen Flugzeugentführungen, Sabotageakte und sonstige gefährliche Eingriffe in die Luftsicherheit erreicht werden soll. Ausdrücklich geregelt werde darin auch der Einsatz von Streitkräften in Fällen, bei denen die Polizeibehörden der Länder nicht ausreichend handlungsfähig seien, heißt es. Der ebenfalls diskutierte Gesetzentwurf der CDU/CSU Fraktion (15/2649) zielt auf eine Änderung des Grundgesetzes in den Artikeln 35 und 87 ab. Dadurch, so die Fraktion, solle im Falle einer terroristischen Bedrohung die rechtlichen Voraussetzungen für einen Einsatz der Streitkräfte zum Schutz ziviler Objekte geschaffen werden.

Aus Sicht von Professor Manfred Baldus von der Universität Erfurt ist der Entwurf der Bundesregierung durch das Grundgesetz abgedeckt. Der Bund besitze die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Erlass von Regelungen zur Gefahrenabwehr im Luftraum. Die verfassungsmäßig garantierte Polizeigewalt der Länder werde dadurch nicht verletzt. Artikel 35 des Grundgesetzes decke auch die vorausschauende Abwehr von Gefahren und räume damit auch im Extremfall den Abschuss eines als Tatwaffe genutzten Flugzeuges ein. Professor Rupert Scholz von der Universität München sprach sich für eine Grundgesetzänderung, wie beispielsweise in dem Unionsentwurf vorgesehen, aus. Damit würde der Einsatz der Streitkräfte auf eine sichere und konstitutive Verfassungsgrundlage gestellt. Wichtig sei auch die vorgesehene Einsatzmöglichkeit der Streitkräfte beim Schutz ziviler Objekte. Für die Deutsche Lufthansa begrüßte Horst Bittlinger die mit den Entwürfen angestrebte Optimierung der Luftsicherheit. Maßnahmen, die den Luftverkehrsunternehmen in diesem Zusammenhang auferlegt würden und der öffentlichen Gefahrenabwehr dienten, müssten dementsprechend jedoch von der öffentlichen Hand getragen werden, forderte der Experte.

Nach Meinung von Professor Volker Epping von der Universität Hannover schließen die Regelungen von Artikel 35 und 87 des Grundgesetzes die Prävention bei der Gefahrenabwehr ein. Es bestehe daher kein Grund für eine Grundgesetzänderung, da es auch an der Verwaltungskompetenz des Bundes in dieser Frage keine Zweifel gebe. Dem widersprach Professor Michael Ronellenfitsch von der Universität Tübingen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sei konzeptionell verfehlt, sei dem verfolgten Anliegen nicht dienlich und stoße auf erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken, kritisierte Ronellenfitsch. Die für einen eventuellen Abschuss eines Flugzeuges benötigte Erweiterung des Verteidigungsauftrages sei durch das Grundgesetz nicht gedeckt. Auch Professor Jörn Ipsen von der Universität Osnabrück forderte eine Grundgesetzänderung. Einfachgesetzliche Regelungen reichten im Falle einer terroristischen Luftbedrohung nicht mehr aus. Das im Grundgesetz vorgesehene Mittel der Amtshilfe sei nicht geeignet, einen Einsatz der Streitkräfte zu rechtfertigen. Generalleutnant Heinz Marzi, Stellvertreter des Inspekteurs der Luftwaffe, betonte die Bedeutung klarer gesetzlicher Regelungen für die Bundeswehr. Nur die Luftwaffe habe Jagdflugzeuge in permanenter Bereitschaft, könne daher bei klaren politischen Vorgaben den Schutz vor terroristischen Luftangriffen leisten.

 

 

Weitere Informationen zum Thema:

 

Aufsätze/Bücher zum Thema:

Zu den rechtlichen Fragen im Zusammenhang mit dem Luftsicherheitsgesetz siehe auch das entsprechende Forum auf www.uni-protokolle.de.  

Zu den Einsatzmöglichkeiten deutscher Streitkräfte - zugleich ein Überblick über die Rechtsgrundlagen: siehe hier.  

Pro & Contra Einsatz der Bundeswehr in inneren Krisen - siehe die Standpunkte von Richter des BVerfG a.D. Prof. Dr. Hans H. Klein und MdB (SPD) Dr. Dieter Wiefelspütz in Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP) 2003, S. 140. Dazu siehe die Anmerkungen von Dr. Burckhard Hirsch (Bundestagsvizepräsident a.D.), "Einsatz der Bundeswehr in inneren Krisen" (ZRP 2003, S. 378).

Zum Thema "Darf ein von Terroristen entführtes Luftfahrzeug durch die Luftwaffe abgeschossen werden?" siehe hier

 

Weitere Informationen:

Informationen über die Luftverkehrssicherheit sollen künftig nicht nur zwischen deutschen Behörden ausgetauscht, sondern auch an europäische Stellen übermittelt werden, um die Sicherheit im europäischen Luftraum zu verbessern. Eine Rechtsgrundlage dafür will die Bundesregierung mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Vorschriften über die Luftaufsicht und die Luftfahrtdateien (BT-Drucksache 16/958) schaffen. (Quelle: heute im bundestag Nr. 83 v. 16. März 2006)

 

Quellen:
http://www.parlamentsspiegel.de  und  http://www.dip.bundestag.de
Der Parlamentsspiegel ist ein gemeinsames Projekt der sechzehn deutschen Landesparlamente. Er weist über die Referenzdaten (Quellen) die Dokumente aller besonders wichtigen Initiativen (Gesetzentwürfe, Anträge, Anfragen u.a.) und ihre parlamentarische Behandlung nach. Die Nachweisdatenbank reicht bis 1986 zurück.

 

 

www.deutsches-wehrrecht.de

 

Letzte Änderung der Seite: 02.05.2016